論述我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本法律制度

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我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度

在總結(jié)建國(guó)以來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、借鑒吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大常委會(huì)于1989年頒布《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，標(biāo)志著我國(guó)城市規(guī)劃法律制度建設(shè)邁上了一個(gè)新臺(tái)階。1993年，國(guó)務(wù)院頒布施行了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實(shí)施管理依據(jù)這“一法一條例”，形成了目前的基本運(yùn)作制度。

（一）現(xiàn)行的基本法律制度

我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本法律制度主要包括《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》中規(guī)定的各種運(yùn)作制度。

1.城市規(guī)劃制定制度

城市規(guī)劃的制定制度明確了規(guī)劃的概念、內(nèi)容、原則、編制主體和階段劃分，確定了針對(duì)不同類(lèi)別規(guī)劃進(jìn)行分級(jí)審批的制度，規(guī)定了規(guī)劃修改與調(diào)整的程序和權(quán)限。這一制度在《城市規(guī)劃法》實(shí)施初期效果良好，各級(jí)城市都依照法定程序開(kāi)展了規(guī)劃制定工作。近年來(lái)為了加強(qiáng)各部門(mén)之間的綜合協(xié)調(diào)，在審批階段增加了部際聯(lián)席會(huì)制度。

2.村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃制定制度

村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃由鄉(xiāng)級(jí)人民 *** 組織編制，縣級(jí)人民 *** 審批。截止2005年底，80.4%的集鎮(zhèn)編制了鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃，51.1%的村莊編制了村莊建設(shè)規(guī)劃。由于受基層 *** 規(guī)劃意識(shí)、資金和技術(shù)力量的影響，部分村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的整體水平不高。

3.劃定規(guī)劃區(qū)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃管理制度

《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，制定城市和村莊與集鎮(zhèn)總體規(guī)劃時(shí)，必須根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的需要?jiǎng)澏ㄒ?guī)劃區(qū)，同時(shí)規(guī)定規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)布局，以及機(jī)場(chǎng)、水源地、重要的基礎(chǔ)設(shè)施、自然與文化資源、農(nóng)村居民點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都要納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理。這一制度對(duì)于防止盲目發(fā)展、布局混亂、浪費(fèi)土地、污染環(huán)境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政許可僅限定在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，一些地方從局部利益出發(fā)，擅自擴(kuò)大建設(shè)范圍，在規(guī)劃區(qū)以外出現(xiàn)了大量無(wú)序開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。

4.城市規(guī)劃實(shí)施許可制度

城市規(guī)劃實(shí)施的許可制度是確保開(kāi)發(fā)建設(shè)符合規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即通過(guò)“一書(shū)兩證”（“建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)”、“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”和“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”）的許可對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃管理。這一制度基本上保證了規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)依照規(guī)劃實(shí)施，避免了城市混亂無(wú)序發(fā)展。

5.村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)的許可制度

村莊集鎮(zhèn)新建住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，必須取得選址意見(jiàn)書(shū)和開(kāi)工批準(zhǔn)（簡(jiǎn)稱(chēng)“一書(shū)一證”）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)管理機(jī)構(gòu)不健全，縣級(jí)建設(shè)部門(mén)管理力量薄弱，這一建設(shè)許可制度在大多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有得到十分有效的執(zhí)行。

6.違反城市規(guī)劃行政處罰制度

《城市規(guī)劃法》對(duì)違反規(guī)劃的建設(shè)行為提出了處罰條款.這些條款主要針對(duì)違法建設(shè)行為，以糾錯(cuò)和改正為目標(biāo)，以罰款和拆除為手段。目前行政處罰的實(shí)施情況是，對(duì)違法建設(shè)“以罰代拆”的處置較多，而對(duì)違法行為人的處罰偏輕。

7.違反村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)行政處罰制度對(duì)違反村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)行為，分別給予責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除、沒(méi)收、罰款的行政處罰。同樣是由于行政管理的薄弱，這一制度目前在多數(shù)地區(qū)執(zhí)行不力，這也是浪費(fèi)耕地現(xiàn)象加劇、違法建設(shè)日趨嚴(yán)重的原因之一。

規(guī)劃和國(guó)土管理局城鄉(xiāng)規(guī)劃局有什么不同

規(guī)劃和國(guó)土管理局與城鄉(xiāng)規(guī)劃局的區(qū)別如下：

1、名稱(chēng)不同

城鄉(xiāng)規(guī)劃局是市人民 *** 負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政主管部門(mén)，城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級(jí) *** 利用現(xiàn)有地圖、衛(wèi)星地圖結(jié)合實(shí)際來(lái)開(kāi)發(fā)治理歷史現(xiàn)狀。

規(guī)劃和國(guó)土管理局貫徹執(zhí)行有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地、地質(zhì)礦產(chǎn)的法律、法規(guī)、規(guī)章和方針、政策；研究起草有關(guān)城市規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施、土地、地質(zhì)礦產(chǎn)的地方性法規(guī)、規(guī)章草案和政策，并組織實(shí)施。

2、職能不同

城鄉(xiāng)規(guī)劃局統(tǒng)籌安排城市規(guī)劃和農(nóng)村交通居住消防綠化，生產(chǎn)生活環(huán)境建設(shè)，發(fā)展空間布局，提升品位，合理節(jié)約利用自然資源，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，維護(hù)社會(huì)公正與公平的重要依據(jù)，具有重要公共政策的屬性。

規(guī)劃和國(guó)土管理局負(fù)責(zé)城市地名、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、城市建設(shè)檔案等管理工作，組織實(shí)施重大問(wèn)題調(diào)研。

領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)測(cè)繪管理部門(mén)開(kāi)展測(cè)繪管理工作。負(fù)責(zé)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的資質(zhì)管理工作。負(fù)責(zé)歷史文化名城、歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)、優(yōu)秀歷史建筑和市級(jí)以上歷史文物古跡的規(guī)劃管理工作。

3、工作原則不同

城鄉(xiāng)規(guī)劃局是各級(jí)人民 *** 根據(jù)一定時(shí)期城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，依法編制規(guī)劃文件，以確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間功能布局，綜合部署各項(xiàng)建設(shè)，為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化綜合發(fā)展服務(wù)。

規(guī)劃和國(guó)土管理局依法負(fù)責(zé)土地收回、土地儲(chǔ)備和各類(lèi)建設(shè)用地的審批和管理，擬訂并實(shí)施節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)；研究制定深化土地使用制度改革的政策措施，并按規(guī)定組織實(shí)施土地使用權(quán)的出讓、租賃、作價(jià)出資、 *** 、交易和 *** 收購(gòu)的管理；指導(dǎo)農(nóng)村集體非農(nóng)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)管理。

擴(kuò)展資料：

規(guī)劃局：負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，開(kāi)展城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的研究和組織編制。參與制定區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃、某地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。

建設(shè)局（住建局）：綜合管理全市建筑活動(dòng)，規(guī)范建筑市場(chǎng)。指導(dǎo)和監(jiān)督建筑市場(chǎng)準(zhǔn)入、工程招標(biāo)投標(biāo)、工程監(jiān)理、工程質(zhì)量與安全，擬定勘察設(shè)計(jì)、施工、建設(shè)監(jiān)理和相關(guān)社會(huì)中介組織管理法規(guī)實(shí)施辦法并監(jiān)督實(shí)施。

國(guó)土局：主要責(zé)任是保護(hù)和合理利用土地、海洋、礦產(chǎn)資源。例如保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，開(kāi)發(fā)土地，審批建設(shè)用地和農(nóng)村私人建房，辦理土地出讓、 *** 、出租、抵押，調(diào)處土地權(quán)屬糾紛等。

參考資料來(lái)源：百度百科-城市總體規(guī)劃

參考資料來(lái)源：百度百科-國(guó)土資源局

城鄉(xiāng)規(guī)劃 行政法

結(jié)合點(diǎn)：公共利益、公眾參與、聽(tīng)證制度

（2）討論2：關(guān)于規(guī)劃編制主體的資格

據(jù)了解，為 *** 對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位進(jìn)行行政許可找到法律依據(jù)，將原部頒行政條例上升為國(guó)家層面的法律條文。需要討論的是：城鄉(xiāng)規(guī)劃編制屬于什么性質(zhì)的工作？政策制定、立法、還是純粹的技術(shù)工作？用法律規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制單位，其思維仍然將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制視為純粹的技術(shù)工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃中有技術(shù)工作，但不是全部。規(guī)劃單位的資質(zhì)要求只能限定在技術(shù)工作以?xún)?nèi)，不能擴(kuò)展到立法和政策制定層面的工作。就技術(shù)工作本身而言，市場(chǎng)準(zhǔn)入是否是 *** 管理的范疇值得商榷。設(shè)計(jì)人員和設(shè)計(jì)單位的資質(zhì)認(rèn)定和市場(chǎng)準(zhǔn)入是兩個(gè)不同層次的工作，資質(zhì)認(rèn)定一般由行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，市場(chǎng)準(zhǔn)入則由法律來(lái)規(guī)范。這種 *** 包辦一切的制度，弊端很大。

（3）討論3：城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改

規(guī)劃修改屬于規(guī)劃制定過(guò)程的一個(gè)環(huán)節(jié)，新法將規(guī)劃修編調(diào)整為規(guī)劃修改，把因城市客觀環(huán)境的變化而自然調(diào)整規(guī)劃的過(guò)程和因主觀要求變化而引起的規(guī)劃修改混為一談是中國(guó)特殊的社會(huì)和政治環(huán)境造成的。新法將一個(gè)連續(xù)的、滾動(dòng)的、整體的規(guī)劃制定過(guò)程，分割為制定和修改兩個(gè)法律過(guò)程，也是針對(duì)中國(guó)的特殊情況，就學(xué)理上分析，該內(nèi)容應(yīng)歸入城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的章節(jié)。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃修改實(shí)行“申請(qǐng)——批準(zhǔn)”制度，城鄉(xiāng)規(guī)劃修改的事由、要求和過(guò)程見(jiàn)表2。

3、第三章 城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施

（1）討論1：城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施的主要內(nèi)容和討論

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》沿用《城市規(guī)劃法》“城市規(guī)劃實(shí)施”章節(jié)名稱(chēng)，這深刻反映了對(duì)規(guī)劃管理作用認(rèn)識(shí)的不足。“三分規(guī)劃，七分管理”是對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)?！皩?shí)施”二字帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城市規(guī)劃即城市建設(shè)規(guī)劃。就城市建設(shè)活動(dòng)過(guò)程來(lái)看，很自然分成兩個(gè)時(shí)間段即城市規(guī)劃的制定和城市規(guī)劃的實(shí)施。當(dāng)前與此內(nèi)容密切相關(guān)的稱(chēng)之為城市規(guī)劃管理。實(shí)施是依照“藍(lán)圖”建設(shè)和檢查的行為，其作用類(lèi)似施工隊(duì)的技術(shù)員。而管理則包括規(guī)劃方案的選擇與決策，以及對(duì)規(guī)劃的調(diào)整，是承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃編制的成果對(duì)規(guī)劃實(shí)施的制約作用，壓縮了規(guī)劃管理的權(quán)力空間，降低了規(guī)劃管理應(yīng)對(duì)不確定因素的調(diào)節(jié)能力，與城市規(guī)劃法實(shí)施以來(lái)城市規(guī)劃管理的巨大作用相背離。

（2）討論2：規(guī)范地方 *** 的建設(shè)行為

城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施包括城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)兩個(gè)方面，而城鄉(xiāng)建設(shè)主體分為 *** 部門(mén)和非 *** 部門(mén)，其中， *** 部門(mén)的建設(shè)活動(dòng)對(duì)城市發(fā)展起到?jīng)Q定性的作用。然而，城鄉(xiāng)規(guī)劃的違法現(xiàn)象也多出現(xiàn)在地方 *** 身上，比如大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路以及各類(lèi)脫離規(guī)劃控制的開(kāi)發(fā)區(qū)等，這些現(xiàn)象既是近幾年城鄉(xiāng)建設(shè)客觀問(wèn)題的反映，也是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的特色問(wèn)題。因此，為規(guī)范地方 *** 的建設(shè)行為，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》主要采取以下兩個(gè)方面的措施。之一，使用條文直接規(guī)定 *** 建設(shè)行為的要求，第二十八條規(guī)定 *** 實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本原則，第二十九條規(guī)定 *** 的投資建設(shè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)先原則。第二，強(qiáng)調(diào)近期建設(shè)規(guī)劃是 *** 實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定依據(jù)。近期建設(shè)規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是“行動(dòng)規(guī)劃”，是 *** 統(tǒng)籌各部門(mén)進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)的有效手段，這是切合中國(guó)發(fā)展實(shí)際的制度

為什么編制總體規(guī)劃的城市還要編制土地利用總體規(guī)劃?兩者 可否合二為一？應(yīng)當(dāng)怎樣整合？

因?yàn)槌鞘锌傄?guī)的主體是建設(shè)部門(mén)，是建設(shè)部門(mén)管理的主要依據(jù)，土規(guī)的主體是國(guó)土部門(mén)，是國(guó)土部門(mén)管理的主要依據(jù)。

兩者不可以合二為一，兩者應(yīng)該相互協(xié)調(diào)和銜接。城市規(guī)劃中的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、總量，應(yīng)和土地利用規(guī)劃充分協(xié)調(diào)一致。應(yīng)進(jìn)一步樹(shù)立合理和集約用地、保護(hù)耕地的觀念。

城市總體規(guī)劃

是指城市人民 *** 依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排。

城市總體規(guī)劃是城市規(guī)劃編制工作的之一階段，也是城市建設(shè)和管理的依據(jù)。